阅|读|提|示

新修改的《土地管理法》，从缩小征地范围、规范征地程序、建立多元补偿机制等方面体现了新时代我国征地制度的与时俱进，其中，实施“成片开发”就是缩小征地范围的重要体现。本文结合三明山地城市的特色，从“成片开发”的标准、规模和准入条件等方面进行思考，探索山区城市发展土地征收成片开发对策和建议。

土地征收事关广大人民群众特别是农民的切身利益，其规范化、法治化水平是党和政府推进国家治理体系和治理能力现代化水平的重要内容。回顾新中国成立以来我国征地制度的演变历程，对比新旧土地管理法关于征地制度的相关规定，可以看出新时代我国征地制度有了重大创新与发展。新修改的《土地管理法》，从缩小征地范围、规范征地程序、建立多元补偿机制等方面体现了新时代我国征地制度的与时俱进，其中，成片开发的出台就是“缩小征地范围”的重要体现。

一、“成片开发”的背景和意义

我国宪法和物权法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。鉴于我国现行土地国家—集体二元化所有权结构，土地征收是指国家基于公共利益的需要按照法定程序取得集体所有的土地，并给予合理补偿的政府行为，是政府居间协调公共利益和集体、个人权益的必要手段。

2020年1月1日实施的《土地管理法》关于征地制度方面的修改，重点是贯彻落实党中央决策部署，平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系，突出征收土地必须符合公共利益，并在完善征地程序和征地补偿安置问题上下功夫，确保征地程序公开民主，完善了对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。

新《土地管理法》第四十五条，专门对公共利益作了规定，这是本次修法的重大成果之一。该条采用了列举式与概括式相结合的表述方式，开篇明义地明确，征地必须“为了公共利益的需要”，同时列举了六种情形,对公共利益进行了严格限定，体现征地的公益性和强制性，回归征地本源。具体而言，这六种情形是指：“一是军事和外交需要用地的；二是由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；四是由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；五是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；六是法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

以上六种情形中的第5项“成片开发”，从内涵来看，主要是指由政府统一实施规划、统一开发的建设活动，包括对危房较为集中、基础设施落后等地段进行统一的旧城区改建，以及对开发区、新区实施的规模化开发等。从国外实践情况看，成片开发施行统一征收，既符合国际通行做法，也可充分体现规划的公共利益属性，强化规划的科学性、合理性与可操作性，同时有利于在一定范围内，对各类市政基础设施施行统一规划、统一设计、统一建设，提高资金使用效率，降低社会运营成本。但是，成片开发由政府主导，征地规模大，涉及群众利益广，容易引发争议和纠纷，应当进行严格限制，避免政府无序征地。为此，新《土地管理法》根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见建议，对“成片开发”征地作了严格限定：一是批准和实施层级，必须经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施，由于设立开发区、新区的必须由国务院或者省政府批准，因此，该条款事实上与开发区、新区设立审批进行了衔接；二是区域限制，必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，体现了规划的严肃性，在编制规划时，必须为日后即将进行的成片开发预留空间；三是在该条最后一款规定成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划，主要保障群众的知情权，在征地工作具体开展之前，通过人大审议的形式达成共识，既充分体现了人民民主决策，也大大提高了成片开发征地的预见性和透明度；四是成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

二、“成片开发”标准制定对山区城市（三明为例）的影响

（一）三明土地资源特点和现状

1.地貌类型多样，山多平地少

三明位于闽西北山区，境内多山，地貌类型丰富多样，以丘陵山地为主。全市土地总面积2292878.7公顷，其中地形坡度在0-8°的土地面积697813.0公顷，占土地总面积的30.4%；8-15°的土地面积465394.0公顷，占土地总面积的20.3%；15-25°的土地面积816310.0公顷，占土地总面积的35.6%；大于25°的土地面积313360.7公顷，占土地总面积13.7%。全市69.6%的土地地形坡度都大于8°，山多平地少。多山的地貌类型既增加城市土地开发的成本，也对农业土地开发带来影响。

2.城乡建设用地沿河谷分布，建设用地空间紧张

受地形条件的影响，三明市城乡建设用地大多沿河谷呈串珠状分布，是典型的“河谷型”城市，城市发展具有“河谷型”城市发展的基本特征。一是地形对城乡用地发展格局的强烈限制导致城乡随地形而布局；二是城市发展到一定阶段必成为群组形态，目前具有明显的组团特征，多中心结构是城市用地空间发展的趋势和方向；三是城乡用地布局独特，层次明显，立体感强；四是山多平地少，建设用地空间紧张。

（二）三明城市发展的瓶颈

由于城市化和工业化的快速发展，各类用地需求快速增长，土地供需矛盾日益加大。

1.城市发展与耕地保护用地矛盾突出，耕地后备资源不足

河谷盆地是三明市自然条件最好的地区，也是三明市优质耕地分布的区域。人类对土地的开发总是先开发条件好的地区，在空间上表现为城市、城镇、村庄沿河谷盆地呈串珠状分布。优质耕地和城乡居民点分布位于同一地形部位，用地矛盾异常突出。

三明位于闽江源头，武夷山东坡与戴云山西坡之间，山地比重大，坡度大于15度土地面积占土地总面积的比重接近50%，泥石流、崩塌等地质灾害频繁。山多平地少，耕地资源总量少，后备资源严重不足。

2.中心城市规模弱小，缺乏区域带动作用

2005年中心城市城镇人口占全市城镇人口的比重仅为24%，中心城市城镇工矿用地占全市城镇工矿用地的比重仅为17%。三明中心城市的城市首位度是1.23，中心城市的首位度偏低，直接影响到对区域经济发展的极化作用。中心城市规模弱小，缺乏区域带动作用。

3.城镇用地紧张，农村居民点用地分散低效

城镇用地高度集约，用地紧张。三明市区人均城镇用地78.8平方米、尤溪人均城镇用地85.5平方米。2005年农村居民点用地面积23100公顷，全市平均农村居民点人均用地147平方米。农村居民点图斑数80985个，人口157万。平均每个农村居民点面积0.3公顷（约5亩），平均每个居民点住20个人（5-7户），农村居民点用地十分分散。而与城镇用地集约紧张相比，农村居民点用地分散低效。

（三）成片开发标准出台可能带来的影响

山区城市受地形影响，用地零散且规模不大，若成片开发最小用地规模限制过大，将造成山区城市一些改扩建项目和位于乡村范围内的零星用地项目用地难，限制山区城市发展优势产业(文旅康养、特色小镇、旅游等)。

对山多平地少，建设用地空间紧张的山地城市，难以形成集中连片的开发区域，若“成片开发”按字面内涵界定为地理位置上集中连片，即使对用地规模不设下限，也将对山区城市发展带来限制。

三、对策及建议

结合《土地征收“成片开发”标准（试行）》征求意见稿和三明市实际，对土地征收“成片开发”方案的标准和具体实施提出如下建议：

（一）建议“成片开发”标准从宽界定

一是鉴于“成片开发”征地范畴涵盖了工业、商服、房地产等经营性项目产业用地和文旅康养等位于乡村地域范围的零星点状用地，是经济社会产业支撑和载体。在当前国际形势复杂和落实“六稳”、“六保”任务的背景下，要充分考虑产业用地需求，建议“成片开发”用地政策不宜做较大幅度调整，以利于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。二是新《土地管理法》四十五条对可以征收土地的范围（公共利益）进行了明确界定，缩小了允许征地的范围。新法立法已经从严规定了土地征收的范围，对成片开发标准不宜严上加严。

（二）建议以下开发区域或项目列入“成片开发”

1.位于经批准的国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，依据批准的详细规划，进行整体开发建设的区域；

2.位于经国务院或省级人民政府批准的各类开发区、国务院批准的自由贸易试验区范围内，依据批准的详细规划，进行整体开发建设的区域；

3.工业、商服、房地产等经营性项目产业用地项目；

4.文旅康养、乡村振兴等新兴产业用地。

5.在城镇建设用地范围内，经三分之二农村集体经济组织成员同意征地的。

《土地管理法》第十八条规定：“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”，《城乡规划法》第三十条规定：在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区。因此，只要符合批准的国土空间规划（目前指土地利用总体规划、城市总体规划）和专项规划的建设用地，可认定为“成片开发”，即依据城乡规划用途可以安排工业、商服、房地产等产业项目用地。

（三）关于成片开发单个用地规模控制

1.建议成片开发单个地块用地规模在10亩以上，地块最大用地规模不超出70公顷（1050亩）。

绿色生态是山区城市的优势，适宜发展文旅康养、特色小镇、旅游等产业，但受地形影响山区存在用地零散且规模不大的特点，若成片开发最小用地规模限制过大，将造成山区城市一些改扩建项目和位于乡村范围内的零星用地项目用地难，限制山区城市发展优势产业。但不控制上限会造成平原城市无限制发展，出现“摊大饼”的无序发展情况，不利于集约节约用地，因此，提出上述建议。

2.建议成片开发对单个地块总用地规模进行限制，对地块内新增建设用地需要征收集体土地最小规模不限。

成片开发在实施过程中，将依据城乡规划，整合各类现状用地。目前，城中村内农民集体所有的土地与国有土地插花的情况普遍存在，很多旧城改造、城市更新项目用地范围内存在零星农民集体所有的土地（面积可能很小，只有一、两亩）需要征收，征收规模存在不确定性。因此，对旧城改造等成片开发新增建设用地需要征收集体土地的最小规模不设下限，有利于保障国土空间规划和详细规划的实施。

（四）建议“成片开发”标准制定留有弹性，规定试用期，适时调整

我国幅员辽阔，受地理位置、地形地貌和城市规模等发展因素影响，特别是东西部和南北地域存在明显不同，发展方向和需求存在较大差异，因此应当制定差别化标准。例如三明市是典型的山区城市，成片开发不应当仅限于集中连片，也可以是相邻的零星地块，或者是相邻多个区域的组合。

（五）“成片开发”用地征地流程建议

1.征地流程建议

建议征地程序包括：发布土地征收启动公告→现状调查→社会稳定风险评估→征地补偿安置方案公告→听证→补偿登记→签订征地协议→征收申请→土地征收公告→征地补偿费用支付→交地等10项工作。

2.履行征地程序审查职责建议

建设用地审查报批时，建议由市、县人民政府对征地程序和申报材料的真实性、合法性负责。履行土地征收程序的相关资料，由市、县自然资源主管部门审查，符合要求后组卷留存备查。在申报用地时，由县（市）政府填写《征地报批程序履行情况责任确认表》，落实审查责任，并在用地请示文和审查报告中作出明确说明。

其中征地协议的审查，由于征地协议数量庞大，不宜作为用地报件予以审查。建议由县（市）人民政府组织有关部门与拟被征收土地的所有权人、使用权人签订征地协议，征地协议由市、县自然资源主管部门负责审查把关，并留档备查。